由于理性规则的供应不足，司法裁量和行政裁量日益发展和获得自主性，逐渐形成对立法理性的挑战。

另一方面，信访体制系统改革论也是有其片面性的。30年来,属于核心政制的构成要素也是有改进或变化的，只是它们主要表现为形式更完备一些、操作更规范一些而已，较实质性的内容变化较少，某些方面甚至还有所收缩，如各级人大代表选举的竞争性30年来就不是增加了而是减少了，如此等等。

[xiv]这些数字多少能反映出信访体制的一些效用,至于这种效用实际上多大,则取决于 办结、化解、解决的确切含义。如前文所述，我国在1979-1981年前后，一度短暂出现过信访体制主导纠纷解决过程、司法体制退居其次的状况,但那是经历10年文革、核心政制被严重破坏、冤假错案堆积如山的特殊情况下不得已采取的紧急应对措施，不是治国理政的常态。（2）对一个法治国家来说，信访和信访体制本身并不是绝对不好的东西，而是在通常情况下可以辅助核心政制的有用的东西。毋庸讳言，过去十多年来，我国在运用核心政制和信访等辅助政制推进公平正义的过程中，是存在各种制度要素配合不协调、运用不当，以至于出现主辅不分、各个部分相互冲突等情形的。经过文革十年动乱，到1979年-1981年前后，信访一度在事实上取代了核心政制中的各种纠纷解决体制的地位,成了中国宪法框架的中心环节。

所以，我们谈论信访体制与核心政制的关系，对发展信访体制具有的两面性要有清醒认识：如果对信访体制定位准确、运用得当，我们会收到其补充核心政制效能不足之效益。市场经济是由市场在社会经济资源配置方面起基础性作用的经济体制，与此相联系，政治法律生活的原则应该与经济生活的原则相一致，即政治法律资源的配置应该由市场化的竞争过程来完成。那么，彭真的态度是如何形成的呢？按照顾昂然的记录，我们来看看彭真此后的一些活动：11月2日下午，即宪法委员会10月31日再次进入讨论稿的两天后，彭真在玉泉山与张友渔、胡绳、项淳一、顾昂然谈修宪问题时说，他已找小平同志谈过了，也与一些老帅交换了意见。

他说，对设宪法委员会或者宪法法院的意见，要作为一个重要问题考虑和提出。综合上述背景和各方面的情况可以发现，在1982年宪法制定过程中，宪法委员会实际是一个不具备产生条件的方案。而在胡乔木担任秘书长的这个阶段，对宪法修改的讨论空前活跃，所涉及的诸多内容即使在今天看来都是十分大胆甚至令人惊心的。其中，宪法监督的职权再次发生变化。

恐怕很难设想再搞一个比人大常委会权力更高、威望更高的组织来管这件事。参考文献：［1］肖蔚云：《论宪法》，北京大学出版社2004年版。

由于许崇德参加了那次修宪的具体工作，其回忆的客观性当勿庸置疑。那就是，在上述第五次讨论稿两至三个月后，由秘书处草拟的1981年8月3日讨论稿中，突然没有了宪法委员会的规定，与此同时，该稿在列举全国人大职权时，加上了监督宪法的实施一项，并在第29条作了两款规定：宪法是国家的根本法，各级国家机关通过的法律、法令、法规、决定如与宪法相抵触，一律无效。再比如，意大利宪法委员会也是监督国家的法律和地方的法律是不是和宪法有抵触。其中，宪法委员会的性质、地位与4月1日的第三次讨论稿的设计基本相同，而第三方案实际是赋予最高人民检察院以宪法监督的职权，第四方案则是在全国人民代表大会下设立专门委员会性质的宪法法律委员会，行使宪法监督权。

全国人民代表大会宪法委员会对全国人民代表大会负责并报告工作。会上，宪法监督的问题再次被提出来，一些代表对宪法能不能得到很好实施，如何使违反宪法的行为切实得到追究，表达了浓重的忧虑，并提出意见。四是各级人大设人民监察院（遗憾的是，这份简报没有标明这些意见究竟是地方和中央部门提出的，还是实际上由专家们提出的）。但在1981年到1982年的整个修宪活动中，彭真几乎每隔几天都与秘书处或者身边工作人员讨论宪法修改，邓小平如果在1981年，哪怕是1982年的早些时候表达了他的这一意见，彭真为什么又到1982年的10月9日才披露出来呢？其实，细节问题在这里并不十分重要，重要的是，根据顾昂然的记录，邓小平的意见在这里与刘政先生的说法相互印证了，可以肯定的是，邓小平是不赞成设立宪法委员会的，很坚定地不赞成，而且，胡耀邦也不赞成设立这个委员会。

1982年宪法在对宪法监督制度的设计中，有一个十分引人注目的历史环节，就是曾经讨论过是否设立宪法委员会。面对这么多代表甚至代表团提出的不同意见，包括此前在全民讨论中各方面提出的众多不同意见，宪法修改却不为所动，这是极不寻常的。

许崇德先生的上述回忆中，有具体方案的是4月1日的第三次讨论稿。除了上述许崇德先生具体草拟方案的努力外，还有一个更重要的人物不应被忽视，那就是当时宪法学界的权威王叔文先生。

那么，以后的讨论出现了什么情况呢？尤其值得注意的是，宪法委员会是不是社会讨论中的一致意见呢？以下是笔者所看到的1981年7月前与宪法委员会设计密切相关的宪法修改的全部简报：（1）1980年10月14日上午，秘书处就1978年宪法中公民权利义务部分召开专家座谈会。捷克斯洛伐克宪法法院为十二人。第八十六条全国人民代表大会宪法委员会对全国人民代表大会负责并报告工作。秘书处多数倾向于前一种意见。对照许先生的回忆，草拟这个方案的合理时间应当在1981年4月1日后、4月20日前，因为它保留了4月1日第三次讨论稿的两个方案，又在这个基础上增加了两个可供选择的新方案，而后来5月份后的第五次讨论稿与这四个方案相比又有了新变化，所以，这四个方案应当就是许崇德先生未披露的4月20日的第四次讨论稿中的方案。先要看看担任第一阶段秘书长的胡乔木的态度。

接下来，这一节就从第82条至第86条，用五个条文对宪法委员会进行了设计，并在每个条文下用括号加了设计条文的说明。［5］《胡乔木文集》第2卷，人民出版社1993年版。

面对纷争不休、共识难达的局面，彭真在1981年7、8、9三个月中，反复强调，宪法修改必须以1954年宪法为基础，以建国以来党的若干历史问题的决议为基础，必须写序言，写四项基本原则。显然，规定由全国人大常委会监督宪法的实施，在各方面引起了带有普遍性的不同意见。

再看看邓小平和胡耀邦。在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。

说明：1、参考了南斯拉夫宪法第384条，该条规定：南斯拉夫宪法法院如果确认：联邦、共和国或省的法律同南斯拉夫社会主义联邦共和国宪法不一致，或者共和国或省的法律同联邦法律有抵触，则将作出裁决加以确认，并将裁决提交主管议会。第三，对于加强宪法监督的措施和办法，实际是见仁见智，设立宪法委员会并不是完全一致的意见，甚至也很难说就是主导性的意见。座谈中，上海社科院的潘念之、吉林大学的张光博、湖北财经学院的蒋碧昆和西南政法学院的胡光，都提出要加强宪法实施的监督。那时，宪法修改委员会设立了负责具体工作的秘书处，秘书处于1980年9月17日成立并开始工作。

彭真还特别强调，宪法不是争论问题，而是把可定的定下来，要尽量避免引起争论，要从中国的实际出发。但问题恐怕远不止于此，至少还有以下几个重要的背景值得我们关注与研究：（1）从1954年宪法到1975年宪法、1978宪法，虽然都有关于全国人大监督宪法实施的规定，但是，宪法监督毕竟没有变成一种具体的法制实践，也没有相关的经验，不然，刘少奇作为国家主席也不会不经过任何宪法监督的程序而被打倒了。

彭真虽然不是前一阶段宪法修改委员会的秘书长，但宪法修改委员会设两位副主任，一位是宋庆龄，另一位就是彭真，这种安排显然是意在由他来负责宪法修改的具体和全面的工作。（三）审查和处理中央国家机关和中央国家机关负责人的重大违宪行为。

例如可为九人，要选那些德高望重，身体健康的人参加，使宪法委员会真正成为有权威的机构。罗马尼亚宪法与法律委员会的地位与专门委员会大致相等。

在我们国家不可能在人大常委会以上再有一个什么更高的权力机关。他还建议国家设立宪法法院，或者设立专门监督宪法实施的机构，如宪法实施监督委员会，切实保证宪法的实施。宪法委员会的方案没有成功，主要是因为在人民代表大会制度的体制下，它很难有存在的空间，一些重要的政治人物对它持否定态度，当时的社会背景也几乎不允许宪法委员会产生。说明：参考了南斯拉夫宪法第385条，该条规定：南斯拉夫宪法法院如果确认，社会政治共同体机关除法律以外的条例或一般文件或者一般自治文件同南斯拉夫社会主义联邦共和国宪法不一致，或者同由联邦机关负责实施的联邦法律有抵触，或者联邦机关的条例或其他一般文件同联邦法律不一致，则将废除或撤销这一条例或一般文件，或其中同南斯拉夫社会主义联邦共和国宪法或联邦法律不一致或同联邦法律有抵触的条款。

所以如果整个国家宪法的每一个条文，从每一件国家大事以至到每一个公民的自由权利都由一个专门的机构来保证，这是不可能的。所以，秘书处在9月15、25日两次关于宪法修改草案的修改稿中，仍然规定全国人大常委会监督宪法的实施，但在不久后的27日修改稿中，除了规定常委会的监督职权外，还增加规定了全国人大也有监督宪法实施的职权。

②后来的实践证明，在这个阶段中所有极端的批判性观点，过于大胆的理想化的设想，偏激的制度设计都没有成为宪法的条文。对我们国家设立什么样的机构保证宪法实施更合适呢，胡绳说：实际上还只能是人大常委会。

那么，谁是宪法委员会方案的动议者呢？客观地说，恐怕还是应当归功于宪法修改委员会秘书处的诸位同仁，是他们在总结相关意见的基础上，力图加进自己的愿望，推动宪法委员会的设立。有的是宪法委员会，如法国。

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